旅行社承接公务活动障碍何在

 

　　《国务院关于加快发展旅游业的意见》首次明确“允许旅行社参与政府采购和服务外包”，打破了旅行社不能承接公务活动业务的禁区。此后，上海、北京、广东、浙江及杭州等省市政府陆续出台文件，将旅行社纳入公务活动定点采购名录，国家机关、事业单位和社会团体的公务活动可以委托旅行社安排会务、交通、住宿和餐饮等相关事宜。
 

　　禁令虽破，但成效甚微。去年国家旅游局发布《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》第一条就是贯彻落实 “允许旅行社参与政府采购和服务外包”规定，要求“为旅行社参与政府采购和服务外包创造条件，消除障碍”。那么，“障碍”究竟在哪里？
 

　　障碍之一首先是传统观念作怪。认为“旅游”就是吃喝玩乐，旅行社就是提供这方面的服务，这种观念根深蒂固。因此，社会上往往把旅行社接待公务、事务活动等同于“公费旅游”。笔者曾听到某地旅游局长说，当他向地某一位主要领导介绍外地经验，希望开放旅行社接待公务旅行业务时，某领导立即打断，“不要说了，我们这里不搞这一套。”
 

　　国际旅游界将旅游分为观光、娱乐、度假与商务、会展、文教交流等两大类，前者属于休闲性旅游，后者属于事务性旅行。国际组织——“世界旅行旅游理事会”中的“旅行”就是指因从事商务、会展、文教交流等事务性的旅行，与观光、娱乐和度假等休闲性的旅游相区别。因此，事务性旅行不属于休闲范畴，不能把事务性旅行的消费列入“休闲消费”之列。
 

　　传统旅游服务业与现代旅游服务业的重大区别之一，就是前者指观光、娱乐和度假等休闲性的旅游，后者还包括商务、会展和文教交流等事务性的旅行。我们之所以反对“公费旅游”，是反对用公费去开展观光、娱乐和度假等休闲性旅游，但并不反对商务、会展、文教科技交流等事务性旅行，反而主张让旅行社承接公务、商务、会展和文教交流等事务性旅行。这一点已成为国际惯例，例如欧美早有专门以提供商务性、事务性服务的旅行商，美国的运通公司就是最成功的一家。
 

　　看来，消除观念障碍不仅仅是破除社会上流行的“旅游就是吃喝玩乐”的传统观念，而是首先要纠正旅游界把“旅游”与“旅行”混为一谈的观念。笔者建议，在旅游文件、宣传和统计中，应该区分“旅游”与“旅行”，区分休闲性旅游与事务性旅行，以免混淆两种不同功能的旅游活动。
 

　　障碍之二是既得利益格局作梗。众所周知，改革开放后各类外出学习、考察、交流和接待数不胜数，各级国家行政机关、事业单位和国营企业历来都有专门从事对外联络、交流的机构，有的是办公厅（室），有的是接待办，有的是外联办等等。本部门的对口接待、出访交流都由专门机构与人员包揽，尤其领导出国、出境活动更有专人全程操办。这种对外交流、考察运行模式的长处是熟悉对口交流单位的情况，了解相关的业务知识，对方也有专门的对口接待机构，易于开展有效的交流。如果是组织本系统、本行业的下级单位出境考察、参加展览会等活动，在分摊经费时可以把“组织管理成本”计入其中，主办者可以把某些“支出”转嫁给下级参与单位，往往收支相抵还有盈余，成为“小金库”的财源。同时，由单位专人操办，对单位领导的习性、脾气和爱好了如指掌，所有安排可以让领导满意。
 

　　事实上，不少部门、单位的外事活动组织机构早已成为不是旅行社的“旅行社”，经营着该系统、该地区的出境旅游业务。显然，这种与权力相结合的部门、单位操作外出，尤其是出境考察模式已经形成了一种既得、丰盛、无风险的利益。实行由旅行社参与政府采购和服务外包触动了由来已久的单位组织出境活动的利益格局。而这种利益格局的维护者正是在反对“公费旅游”的口号下抵制旅行社参与政府采购和服务外包。
 

　　障碍之三是现有绝大多数旅行社缺乏提供事务性旅行的服务供给能力。我国的旅行社最先主要负责接待港澳台同胞和华侨回乡探亲、观光和考察，后来以接待外国人来华观光游览为主，其中虽有组织参观、考察和交流活动，但一直不是旅行社主流业务，没有形成以公务、商务为专长的事务性旅行供应商。国、中、青等主要旅行社虽然也注意到开展出境商务和科技文化交流等业务，但事务旅行综合服务一直没有做大做强，它们主要招徕、组织民营企业或民间单位的出境考察活动，很少深入到政府机关、国有企事业单位。
 

　　众所周知，组织接待事务旅行，尤其是出境业务考察、交流，完全不同于出境观光游览与休闲度假。其难度不在于安排交通、住宿和餐饮等服务，而主要是会务活动的组织安排，这里涉及到专业知识、对口单位、行业规则、目的地的社会关系和专业翻译水平等相关事宜，远不是一般的观光导游和领队所能胜任的。目前从事出境旅游的旅行社以招徕接待观光游览为主，到达目的地后一切活动由接待社承揽，业务相对简单。可以说，目前出境旅行社尚未做好大规模、常态性的组织安排各类事务旅行的专业的、社会的和人力的资源准备。从行业主管方面来讲，由于事务旅行门类多、涉及面广、社会关系复杂，在行业规范、服务标准、准入门槛等方面仍是一个空白。
 

　　各级旅游行政管理部门要积极主动地做好宣传引导和协调沟通工作，解决认识、制度等方面存在的问题，旅行社也要根据政府采购和服务外包、公务差旅和专业会议、展览等服务要求，积极主动地开展服务和营销宣传，认真执行国家有关禁止公款旅游的有关规定，杜绝以“公务旅行”为名从事变相的“公费旅游”。
 

　　上述三个障碍，有观念方面的，也有社会层面的；有来自行业外的，也有来自行业内的。打破禁令靠政策，冲出禁区靠自己。只有旅游界自身用便捷、低成本和娴熟的服务去赢得社会的认同、市场的认可，使社会认识到参与政府采购、服务外包、公务差旅和会议展览服务有利于促使公务活动清明廉洁，有利于节约行政成本、降低经费开支，“事务旅行”这个新业态才有可能得以蓬勃、健康发展。

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